傅庭信：坚守生态底线 留住绿水青山——关于森林资源保护与发展的几点思考

傅庭信：坚守生态底线 留住绿水青山——关于森林资源保护与发展的几点思考

　　习近平总书记多次强调：“生态环境没有替代品 ， 用之不觉，失之难存 。 ”“森林关系国家生态安全。”党的十八大以来 ， 以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设，深刻总结人类文明发展规律 ， 将生态文明建设纳入中国特色社会主义“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，林业工作者使命更光荣 ， 任务更艰巨。同时 ， 随着国家战略的内向型调整和湖南省委“三高四新”战略的实施，我省即将迎来高速与高质量发展的黄金时期 。 为“三高四新”战略提供坚强的生态保障，责任重大 ， 意义非凡，特别是对于林业部门来说 ， 兼顾保护与发展是最重要的职责。一直以来 ， 我省在生态保护和经济发展协同推进上成效显著，重要生态指标和重要经济指标齐头并进 ， 稳定增长。但随着经济社会的高质量发展 ， 森林资源保护管理面临一系列新情况、新问题，机遇与挑战并存 。 机遇是随着《中共中央办公厅国务院办公厅印发<关于全面推行林长制的意见>的通知》的印发和“林长制”工作被纳入“十四五”规划，森林的重要性进一步增强 。 挑战是经济社会发展的速度快、要求高，在统筹森林资源保护与经济社会发展过程中不可避免的出现了一些新的堵点、痛点、难点 ， 集中反映在资源管护、林地审批、行政执法三个方面。如何使经济社会发展与森林资源保护的杠杆更平衡 ， 疏通堵点、遏制痛点、解决难点？笔者以浏阳为例，作了如下思考：

　　一、森林资源保护管理存在的问题

　　一是森林管护难 。 主要表现在两个方面：一是从法律层面而言，取消了许多行政许可类的管制措施 ， 管理任务量加大，管理手段缺乏 ， 管理队伍弱化。二是基层党委政府绩效考核压力大 ， 推动经济社会发展主观意愿强，对于项目建设未批先占、少批多占等违法破坏森林资源行为的处罚力度不够 ， 这种问题普遍存在，管控难度较高 。 同时，由于林地面积大 ， 基层管护力量薄弱，盗伐滥伐现象一直打而不绝 。

　　二是林地审批难 。 主要体现在经济社会发展需求与林地定额之间的缺口大。随着经济社会的高速发展 ， 社会、经济、民生等各方面建设步伐加快,经济较为发达地区的林地需求量呈“爆炸式”增长，但林地必须依法依规定额管理、使用 ， 年可利用林地指标与实际需求仍有较大差距，难以满足经济社会发展的需求 。 经济较为发达地区面临着“用地难”问题，或多或少对经济发展造成了影响 ， 由此带来的涉林违法问题也越来越多。同时 ， 由于项目用地需求急切，为追求经济收益 ， 无论是地方政府还是投资方都希望尽快通过审批，早日开工建成投产 。 特别是市县重点项目、民生项目，对时间的要求很高 ， 既关系到市县经济发展速度，又关系到人民群众的满意度 ， 更关系到营商环境优良度，这些项目给当地林业部门造成非常大的压力 。 而站在全省的角度去看，申报项目数量巨大 ， 为严格保护生态环境，必须严格把关 ， 严格审批，项目审批所需时间较长 。 因此，林地审批难是省局、地方政府、林业部门、投资方共同面临的难题 。

　　三是执法到位难 。 林业行政执法体制不顺，行政执法改革后 ， 设置了农业、环保、交通、市场、文化五大执法体系，但林业行政执法并未被纳入五大体系 ， 处境较为尴尬。受损林地恢复林业生产条件差 ， 导致恢复植被投入大、难度高。

　　涉林违法隐蔽性、突发性、散发性强 ， 执法手段、设备相对来说较为落后，特别是新《森林法》取消“木材运输证”后 ， 木材交易监管无有效手段，难于及时发现和调查取证 。 在调查林地、林木案件中（尤其是盗伐、滥伐案件），对违法人员不能实施强制手段 ， 缺乏应有的震慑力，以致于违法案件上升势头难遏制 。 另外，个别企业、单位没有办理林地使用手续就直接进场开挖 ， 强行推进项目建设，一定程度上催生了未批先建、少批多建、毁林开矿等违法涉刑现象 ， 以至于林业行政执法阻力较大。

　　二、原因分析

　　（一）习近平生态文明思想树立不牢

　　一是生态文明宣传教育力度不够 。 在宣传《森林法》上，普遍存在形式单一、受众不广的问题 ， 导致林业普法宣传收效甚微，全民造林、护林、兴林和生态保护意识较弱 。 以浏阳为例，经过大量宣传引导工作 ， 乡村建设中毁林开垦、林木采伐、毁林造林等违法情况大幅降低，但在处理违法项目中仍然发现 ， 许多违法主体并不知道自己的行为违反了《森林法》。二是少数地方政府轻保护重发展 。 少数地方政府和领导干部不能正确处理好地方经济发展与生态保护之间的关系，部分单位还存在政治站位不高、认识不到位、法制意识不强等一系列问题 ， “未批先建”“少批多建”等违法行为屡禁不止，破坏森林资源问题形势依然严峻 。 在衡量保护与发展的关系时，往往侧重于后者 ， 片面追求立竿见影的效果，错估生态环境承受能力 ， 惩治非法占用林地行为不够严厉，涉林违法案件上升势头难以遏制 。 三是部分企业法律意识淡薄。在经济社会高速发展、有限的林地资源日趋紧张的背景下 ， 部分企业对法律法规不了解，抱有“先占先得”的错误思想 ， 片面认为可以边审批边用地，或者认为到时候补办用地手续亦可 ， 或者认为查处后缴纳罚款即了事，“未批先建”“少批多建”“先上车、后补票”甚至“逃票”的现象大量存在 ， 未充分意识到可能造成的严重后果，更未意识到会触犯刑律 。 据统计，我市2019年34起非法占用林地案件中 ， 涉企业（涉爆、矿山、养殖、合作社等）有27起，占比79.4% ； 2020年314起非法占用林地案件中，涉企业有263起 ， 占比83.8%；2021年已查处64起非法占用林地案件中 ， 涉企业有51起，占比79.7% 。

　　（二）刚性需求与林地审批不适应

　　一是项目审批耗时长 。 一方面，在项目申报的高频期需审批项目短时间内数量激增 ， 常常出现项目扎堆情况，导致审批时间过长 。 特别是全省各区县重点项目，都是在年初就开始铺排 ， 林业审批时间集中在上半年，给省局窗口带来极大的审批压力 。 另一方面，各地区所申报资料准备不充分 ， 未能做到清晰准确，在一定程度上挤占了审批通道 ， 从而影响其他项目审批效率。二是招商项目变数多 。 由于经济社会发展的压力较大，地方党委政府在招商引资和项目建设上主动性非常强 ， 对投资方提出的用地需求尽可能满足，导致项目建设使用林地面积难以准确预计 ， 很难提前向林业主管部门备案，进一步增加了林地审批的难度 。 三是林地定额指标不足。经济社会发展用地需求量大 ， 但每年下达给市县林地定额指标有限，存在缺口 。 近年来，浏阳每年铺排的项目超过300个 ， 用地指标需求每年在500公顷以上。同时 ， 由于各种原因导致目前积压的入窗项目近600个，消化这些积压项目需要较长的时间 ， 很多项目因不能及时完成审批，导致企业出现“未批先占”违法行为 。

　　（三）森林资源保护机制体制不健全

　　一是基层力量薄弱 。 机构改革后，基层林业普遍面临工作人员少、流动性大、任务重、管理难、专业素养较低的问题 。 就我市而言，基层林业站全面撤销 ， 乡镇（街道）一级政府失去了专职林业管理机构，原林业编制干部多分流到其他站办所 ， 进而导致基层森林湿地资源管理力量不足。以浏阳为例 ， 全市32个乡镇（街道）现有林业工作人员86人，平均不足3人 。 原有人员分流到相关站所办以后，没有专门工作机构 ， 人员流动性大且还需从事乡镇（街道）其它中心工作，对政策不掌握、对专业不了解、对辖区林业概况不熟悉 ， 无法认真贯彻落实上级交办的工作。村级护林员管理流于形式、待遇低、年龄老化 ， 日常巡护难以到位。同时 ， 基层林业执法力量也不足，全市林地面积517万亩 ， 林业行政执法大队仅有58人，力量捉襟见肘 。 二是执法力度不够。由于项目建设关系到地方经济发展 ， 执法压力大。部分违法群众处于弱势地位 ， 从严执法、从严处罚存在一定难度，两种情况共同导致了执法力度较弱的现象 。 三是科技手段不够。由于林地违法图斑采用的是年度推送 ， 年初时将上年度违法图斑情况推送给相关责任单位，从违法情况发生到查处存在较长的时间间隔 ， 一定程度上使管护的时效性、主动性受到影响。并且在基层管护上大多数还停留在人工巡查、群众举报等传统手段 ， 导致森林资源管护工作开展成效难以进一步提升。

　　三、几点建议

　　（一）多角度抓实管护

　　一是提高思想认识 。 加强新修订《森林法》及其他法律法规宣传，依托两微一端、湖南卫视等载体 ， 推动习近平生态文明思想和林业法律法规学习教育进单位进社区进村组进企业进学校，并将林业法律法规纳入全省林业系统主题党日活动和党委党组中心组学习内容 。 二是加强部门合作。与公检法司等部门合作 ， 做好以案说法和典型案例的宣传报道，营造全社会对法律知敬畏、自觉遵法守法氛围 。 三是创新宣传模式。通过人民群众喜闻乐见的模式进行森林资源保护相关宣传报道 ， 比如抖音短视频、综艺节目、小故事、红包抽奖答题等方式，调动群众了解林业知识积极性 。 四是全面推行林长制，建议乡镇（街道）设立林长办 。 目前，省局代拟的中共湖南省委办公厅、湖南省人民政府办公厅《关于全面推行林长制的实施意见（征求意见稿）》中提到“各市（州）、县（市、区）设立相应的林长制工作委员会和林长办” ， 其中未对乡镇（街道）是否设立林长办做出明确规定。建议明确规定乡镇（街道）必须设立林长办 ， 以此增强基层林业工作力量。五是加强护林员队伍力量 。 《长沙市人民政府办公厅关于进一步加强森林资源保护管理的意见》明确要求“按每1万亩林地配备1名专职护林员，面积不足1万亩的乡镇（街道）按1万亩配备 。 ‘绿心’地区按每0.5万亩林地配备1名专职护林员。”以浏阳为例 ， 浏阳市林地面积达到517万亩，需要517名以上的专职护林员 ， 但由于经费有限，目前我市尚未全面聘用专职护林员 。 随着林长制的推行，我市正在紧密筹备全面组建专职护林员队伍事项 ， 预计打造一支“薪酬待遇统一、巡护装备统一、巡护职责统一、管理制度统一、考核奖惩统一”的“五统一”专职护林队伍，届时将有效增强基层森林湿地资源巡护力量 。 建议省局加大对全省基层专职护林员工作的关注，酌情予以政策和资金方面的倾斜 。 六是建立智慧林业。有效对接与共享国家局、省局及自然资源系统数据 ， 实现“天上看”与“地下查”有机结合，推动森林资源保护与发展的智能化、高效化 。 建议省局按月向县区市林业主管部门推送违法图斑信息，以便于及时处置 。

　　（二）全方位优化审批

　　一是适当下放审批权限 。 建议省局将1公顷以下建设项目永久使用林地审批权限和20公顷以下临时使用林地审批权限下放到县级林业主管部门，省局组织内业资料检查和现场抽查 。 若发现个别单位存在违法违规行为，则收回林地审批权 ， 并对其进行严厉处罚。二是科学安排入窗顺序 。 建议省局结合实际情况，根据项目的重要程度 ， 科学安排项目入窗顺序。如尽可能在5月份之前审批重点项目 ， 以便让重点项目赶上黄金施工期，尽早建成投产 。 三是坚持集约节约原则。在审批过程中要坚持集约节约原则 ， 提高用地效率，将好钢用在刀刃上 。 建议严把审批关，精确判断项目建设所需具体林地面积 ， 最大程度节约林地。同时 ， 建议加强对批多建少、浪费林地行为的督查。四是建立审批指导服务机制 。 进一步增强服务意识，将提高审批效率作为加强林地审核审批工作的重点 ， 建议不定期组织地方政府和项目建设单位对林地审批等内容进行业务辅导和答疑，在提高地方政府工作人员业务水平的同时 ， 加强项目建设单位对林地审批流程的了解。建议强化主动服务的工作理念 ， 对重点、重大项目提前介入、服务前移、简化程序，有效提高项目建设林地审批工作效率 。 五是定期抽调人员跟班学习。建议省局以跟班学习的形式 ， 定期从各市（州）、县（市、区）林业局抽调人员协助进行林地审批工作。湖南全省共有122个县级区划 ， 县级林业局的人力资源相对宽裕，抽调1-2人不会对县级林业局的工作产生影响 。 然而对全省而言，若能多5-10人进行林地审批工作 ， 将极大提高林地审批效率，为经济建设注入一针强心剂 。 相对而言，省局也为基层培养了业务骨干 ， 增强了基层工作力量。同时 ， 需要建立交叉审批机制，避免出现本县工作人员审批本县项目的情况 。

　　（三）规范化严格执法

　　一是建立有奖举报机制 。 建议利用微信等新媒体平台受众广、影响大、速度快的优势，推广破坏森林湿地资源有奖举报制度 。 建议实行多样化奖励，小额奖励通过微信红包等方式非现场领取 ， 对积极举报者实行颁发荣誉证书等精神奖励，或以森林公园门票、义务植树基地名额等多种方式代替现金奖励 。 二是构建严处重罚机制。浏阳市经过一年多的探索 ， 初步建立了严处重罚制度。一是加强执法数据统计和比对 ， 对同一违法主体3年内发生2次以上违法行为的，依法顶格处罚 ； 二是建立健全“红黑灰”名单制度和实施方案，对存在严重违法行为的单位和个人 ， 依法依规纳入黑名单管理，并在信用平台进行公示 ； 三是建立健全联合奖惩协同机制，加强部门联合 ， 对存在严重违法行为的单位和个人，在市场准入、行政审批、资质认证、享受财政补贴和税收优惠政策、授予荣誉称号、招聘晋级等方面开展跨部门联动响应 ， 对违法失信主体依法予以限制或禁止准入，直至失信行为得到修复 。 三是加强执法队伍建设。一方面引进人才 ， 选优配强林业行政执法人员，多渠道引进林业相关专业全日制大专以上学历人才充实执法大队力量 ， 提高队伍的整体素质、执法能力和业务水平，增强林业行政执法办案效能 。 建议借鉴江西省“三定”制度（定编制、定学校、定用人单位），培养林业大学生补充专业执法力量 。 另一方面是加大培训力度，建议省局定期开展集中式林业执法业务培训 ， 每次为全省部分林业执法人员提供3-5天的集中式培训，提高基层执法办案质量和效率 。

　　习近平总书记强调 ， “生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计”，“生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题 ， 也是关系民生的重大社会问题”，为我们抓好生态文明建设提供了根本遵循 。 接下来，浏阳将始终牢记习近平总书记的殷殷嘱托 ， 坚持“绿水青山就是金山银山”的基本原则，以“林长制”为主抓手 ， 围绕森林资源保护与发展过程中出现的各类问题，不断优化审批、管护、执法等环节 ， 坚定不移走好走实生态优先、绿色发展之路，争当践行“三高四新”战略县域排头兵 ， 用实际行动筑牢生态底线，用生态文明建设上的新作为、新成效为建党百年献礼 。

　　来源：湖南省林业局政府网

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